● 因“贴线开发”，打擦边球问题突出，《云南省滇池保护条例》对滇池的保护作用被大打折扣
● 滇池污染治理是个系统工程，环湖大量开发房地产把滇池的自然生态系统人为割断，滇池的山水林田湖草系统也难以完整保留
位于云南昆明的滇池是我国污染防治史上最早启动的治理工程之一，距今跨越了至少5个5年规划，但监测显示滇池水质仍属轻度污染。
滇池污染为何历经25年仍然治不好？今年4月，中央第八生态环保督察组（以下简称督察组）对昆明下沉督察时，揭开了冰山一角。
督察组调查了滇池周边多个房地产项目后发现，除了当地截污不力以外，滇池正被房地产项目全面围堵，“与湖争土地，与湖争空间，与湖争生态”，甚至到了“寸土不让”的地步。滇池南岸的长腰山竟然变成“水泥山”。
因“贴线开发”，打擦边球问题突出，《云南省滇池保护条例》（以下简称《条例》）对滇池的保护作用被大打折扣。大量违法违规上马的房地产项目不仅严重破坏了滇池生态系统的完整性，还使得滇池的山水林田湖草一体化被人为割断。
督察组指出，昆明市迟迟不按《条例》要求编制出台滇池保护规划，导致滇池保护长期无“规”可循，滇池“环湖开发”“贴线开发”现象愈演愈烈。
《法治日报》记者随督察组在昆明下沉督察时发现，滇池房地产项目无序开发暴露出的只是滇池污染治理“久治不愈”的冰山一角。雨污分流不彻底，城镇污水收集管网长期欠账，每年逾亿吨污水直排滇池，为保持滇池水质仍需每年数亿吨的“生态”补水……滇池污染25年治不好确有其因。
居住人数成倍增长
污染负荷大幅增加
督察组进驻云南一定会看滇池的水质改善情况。没有例外，督察组副组长翟青一行一到昆明，便将关注重点首先定位在滇池的水质改善上。
4月14日一早，督察组一行来到位于昆明市西山区的滇池草海5号地块（以下简称5号地块）。5号地块是一个大型房地产项目，地块内有7家房地产公司同时在开工建设。“5号地块项目是经过规划批准的，严格依照《条例》要求在开发。”在5号地块售楼处旁的一块展板前，西山区副区长向督察组一行介绍项目开发情况时一再强调，5号地块是依法开发建设的。
边听边问，督察组一行通过隔网进入与项目几十米远的草海一级保护区。站在草海一级保护区内，可以清晰地看到5号地块上多栋建筑正拔地而起。
“这块地是干什么用的，到底要盖个什么，是商场还是什么？”对于翟青提出的问题，昆明市西山区副区长的回答前后矛盾。后督察组被告知，5号地块总共建设面积90万平方米，其中40万平方米是解决5号地块5000多名原住民的居住问题。
5号地块售楼处距离草海一级保护区50米。在售楼处内，西山区所称“40万平方米留给原住民”的谎言被督察组当场拆穿。在督察组的层层追问下，昆明市西山区副区长不得不承认，规划的90万平方米全是商品楼，不包括有原住民的40万平方米，90万平方米建成后可容纳5万人居住。售楼处内摆放的5号地块宣传画册更是直言，5号地块打造的是“昆明鼎级富人区”。
“督察组盯住项目规模以及容纳人数，是要看项目给草海增加多少污染负荷。”在督察组看来，原本只容纳5000人的5号地块在人口呈10倍增长后，这一区域的水污染负荷或许会成倍增长，势必对滇池水质改善带来严重影响。
滇池草海是滇池的重要组成部分，同时也是到昆明越冬的红嘴鸥的重要栖息地之一。公开资料显示，目前，草海水质仍是劣V类。《法治日报》记者在草海一级保护区的湿地中看到，20厘米左右的死鱼就“躺”在湖水边。
房产项目无序开发
生态功能基本丧失
从5号地块到滇池南岸，从“昆明鼎级富人区”到长腰山“滇池国际养生养老度假区”，滇池周边房地产项目一个接着一个开发建设。
4月14日下午，督察组一行来到建在滇池南岸的由昆明诺仕达企业（集团）有限公司（以下简称诺仕达集团）开发的长腰山“滇池国际养生养老度假区”。呈现在督察组眼前的长腰山，或大量裸露的黄土被稀疏的绿网覆盖，或一幢幢住宅楼正在盘山而建。而长腰山下就是一池滇池水。
在现场，昆明市晋宁区区政府主要负责人及诺仕达集团相关负责人均告诉督察组，长腰山项目是符合规划要求的。而督察组调查发现，诺仕达集团开发建设的“滇池国际养生养老度假区”大量项目就建在滇池二级保护区内，这些项目约占长腰山总面积的92%，规划建设别墅813栋、多层和中高层楼房294栋，建筑面积225.2万平方米。其中，面向滇池区域规划建设别墅390栋、多层和中高层楼房25栋。
督察组在现场对比之前的遥感图像后发现，原本郁郁葱葱的长腰山如今已经变成了“水泥山”——“滇池的腰没了”。
2013年版的《云南省滇池保护条例》明确规定：“滇池一级保护区禁止新建、改建、扩建建筑物和构筑物；二级保护区限制建设区只能开发建设生态旅游、文化等建设项目，禁止开发建设其他房地产项目。”
2016年7月，第一轮中央生态环保督察曾指出，诺仕达集团建设的有关项目侵占滇池一级保护区。“但晋宁区及诺仕达集团不仅没有认真吸取教训，反而变本加厉，在滇池一级保护区毁坏生态林建设了一条沥青道路，并陆续在滇池二级保护区限制建设区违规开发建设房地产项目。”督察组指出，至2018年7月第一轮中央生态环保督察“回头看”时，诺仕达集团已在二级保护区内建成167栋别墅，占地293亩，建筑面积10.8万平方米。
据督察组介绍，2017年至2020年间，诺仕达集团陆续在长腰山三级保护区建设209栋别墅、294栋多层和中高层房地产项目，共计占地1891亩，建筑面积174.4万平方米。
督察组指出，整个长腰山被开发殆尽，生态功能基本丧失。
借坡下驴贴线开发
保护条例收效甚微
督察组在昆明下沉督察期间，所到项目，开发商及当地政府均表示，项目经过正规审批，没有违反《条例》。但督察组现场调查却发现，有些项目虽然没有违反《条例》，但“贴线开发”这种做法实际上是在打法律的擦边球。
2018年11月，云南省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议修订通过《云南省滇池保护条例》，规定在滇池二级保护区限制建设区可以建设健康养老、健身休闲等生态旅游、文化项目。
督察组透露，该条例增加这一内容后，“诺仕达集团‘借坡下驴’，更加肆无忌惮，打着健康养老产业的幌子，在滇池二级保护限制建设区内继续开工建设437栋别墅，共计占地1242亩，建筑面积40万平方米”。
“这些别墅的房屋不动产权证‘权利性质’一栏为‘市场化商品房’，单套网签备案价在218万元至2992万元之间，并非对外宣称的健康养老项目。”督察组调查查实，诺仕达集团实际上是以健康养老产业之名，行房地产开发之实。
在5号地块，项目开发商告诉《法治日报》记者，项目距离草海一级保护区最近处不过50米左右。在昆明市西山区副区长看来，虽然是“贴线开发”，但是没有违反《条例》规定。
对于5号地块披着合法外衣大搞“贴线开发”的做法，督察组给予严厉批评。督察组指出，滇池草海片区“贴线开发”问题突出，大量房地产项目与湖争地，“寸土必争”“寸步不让”，环草海25公里湖滨带被房地产等项目侵占。2015年至今，草海片区共开发建设地块42个，占地2463亩，建筑面积475.9万平方米。
“‘贴线开发’实际上是在打法律的擦边球。《条例》规定50米不能开发，那么我就在50.01米处开发。”督察组成员告诉《法治日报》记者，抠法律条文，这种“寸土不让”的行为确实没有违反《条例》，但如果所有项目都搞“贴线开发”，势必会严重影响滇池生态系统的完整性。这位督察人员指出，更值得警惕的是，一些项目利用《条例》大作“合法”文章，《条例》有被开发商绑架的危险，长此下去，无法发挥保护滇池的作用了。
4月15日，昆明市市长刘佳晨在昆明市与督察组共同召开的座谈会上表示，下一步，昆明市将推动《条例》修订，对滇池实行“顶格立法、顶格编制规划、顶格保护、顶格监管、顶格执法”。
修订《条例》能不能最终遏制“贴线开发”问题，值得关注。
人为割断生态系统
滇池污染久治不愈
早在“九五”时期，我国就启动了“三湖”“三河”“两区”的污染防治，这也是我国历史上首次对重点湖泊、河流以及地区进行污染治理。其中，“三湖”就包括滇池。如今25年过去了，滇池的水污染问题仍然没有完全解决。
生态环境部发布的“2020年全国地表水环境质量状况”显示，滇池仍属轻度污染、中度富营养，主要污染指标为化学需氧量和总磷。与“三湖”中的太湖和巢湖相比，滇池虽然同属轻度污染，但富营养程度在“三湖”中最高。
不得不提的是，为了缓解滇池的水污染程度，昆明市持续多年对滇池进行生态补水。据地方有关人员介绍，牛栏江-滇池补水工程自2013年开始运行，截至去年底，通过牛栏江累计向滇池补水37.26亿立方米，其中2015年至2019年每年补水量在5.3亿至6亿立方米之间。《法治日报》记者随督察组在昆明下沉督察期间，地方有关负责人透露，“前几年每年补水的钱都要花上10多亿元”。
更严峻的是，近年来，牛栏江可补的水越来越少，特别是干旱年份。不久，昆明市或将从更远的金沙江调水补充滇池。据了解，2020年，从牛栏江引水2.51亿立方米，因干旱原因相较前几年大幅减少约60%，导致当年水质明显下降。显然，“滇池治污部分要靠调水补水”已是不争的事实。
一边要靠生态补水来缓解滇池的水污染，一边又在无序大量上马房地产项目。据督察组调查，目前，滇池外海125公里已开发36公里；草海区域如果剩余的两个项目也全部建成，25公里的草海岸线房地产开发就将实现沿湖“全覆盖”。
督察人员指出，在滇池周边上马的这些房地产项目，将使滇池周边的居住人群成倍增加，“5千人搬迁了，又新来了5万人”。“表面上看，排进滇池的这些生活污水是经过处理的水，但终究是被污染过的水，与原本的生态水完全不同。”这位督察人员说，大量房地产项目会加大滇池的污染负荷。
以长腰山项目为例，督察组透露，大量挡土墙严重破坏了长腰山地形地貌，原有沟渠、小溪全部被水泥硬化，林地、草地、耕地全部变成水泥地。长腰山90%以上区域挤满了密密麻麻的楼房，整个山体被钢筋水泥包裹得严严实实，基本丧失了生态涵养功能。
前述督察人员告诉《法治日报》记者，在被开发房地产之前，长腰山拥有完整的生态系统，雨水经过林草茂密的生态系统进入滇池，与污水处理厂处理后的污水进入滇池完全不是一回事。
翟青指出，滇池污染治理是个系统工程，环湖大量开发房地产把滇池的自然生态系统人为割断，滇池的山水林田湖草系统也难以完整保留。
除了大量上马房地产项目外，督察组在昆明下沉督察期间还发现，昆明市的污水收集与处理“数据”和实际情况严重不符。昆明市住建局与昆明市滇池管理局的文件资料显示，2020年，昆明市城市生活污水集中收集率为92.78%，处理率为97.37%。而督察组实际核实的数据表明，昆明市的污水收集与处理率远没有这么高，昆明市每年至少有1亿多吨污水未经处理直接排入滇池。
房地产项目无序开发导致滇池生态完整性被破坏，滇池生态空间被挤占，昆明城区污水收集管网严重短缺，雨污混流大量存在，导致每年上亿吨污水直排滇池。这些问题无疑都是滇池污染治了25年还治不好的重要原因之一。
督察组指出，滇池所在当地党委、政府政治站位不高，在滇池保护治理上态度不坚决、行动打折扣，标准不高、要求不严，只算小账、不算大账，只算眼前账、不算长远账，没有正确处理好发展与保护的关系，没有像保护眼睛一样保护滇池。云南省相关职能部门也被督察组批“履职不到位，未及时指出并制止滇池长腰山等区域的违规开发建设问题”。
督察组透露，近日，云南省委、省政府主要负责同志对滇池保护治理工作进行现场督办，对长腰山过度开发提出整改措施。
